DIRITTO D’ACCESSO ALLE CARTELLE DI PAGAMENTO EMESSE DALL’AGENTE DI RISCOSSIONE

A seguito di ricorso presentato da un contribuente contro Equitalia Servizi di Riscossione Spa, il TAR Lazio, Sezione di Latina, dava ragione all’ente Equitalia per avere negato l’accesso alle cartelle di pagamento poichè dichiarate estinte, ad eccezione di una cartella per la quale veniva consentito l’accesso al solo estratto di ruolo.

Con sentenza n. 659 del 2016 la Sezione di Latina respingeva il ricorso del contribuente sul negato diritto di accesso in sede amministrativa rilevando che il concessionario aveva depositato in giudizio la copia delle relate di notifica riguardanti le cartelle richieste così adempiendo gli obblighi di legge in materia di accesso agli atti. In realtà, le cartelle di pagamento non sono mai state ostese e l’attività di notificazione non può avere valenza solutoria nè liberatoria dell’ente rispetto al diritto di accesso del contribuente. Contro la succitata sentenza, pertanto, è stato presentato ricorso al Consiglio di Stato.

La IV Sezione investita del gravame ha rilevato l’esistenza di un contrasto giurisprudenziale in materia e ha rimesso all’Adunanza Plenaria alcune questioni di diritto. 

In giurisprudenza, nel tempo, si sono sviluppati 3 filoni:

1. Secondo il primo filone, constatando l’indisponibilità dell’atto si nega l’accesso e si considera adempimento surrogatorio dell’amministrazione il rilascio dell’estratto di ruolo.
2. Il secondo filone, invece, partendo dall’orientamento della Corte di cassazione secondo cui la cartella di pagamento costituisce la stampa in unico esemplare del ruolo, giustifica la prassi del concessionario di non conservare la copia in caso di utilizzo per la notifica del servizio postale ma non considera equipollente ai fini dell’accesso l’estratto di ruolo.
3. Il terzo filone, infine, ritiene del tutto ingiustificata la mancata conservazione di una copia della cartella evidenziando che la cartella di pagamento è un atto espressamente disciplinato dall’ordinamento, con valenza insostituibile nell’esecuzione esattoriale e che va materialmente o digitalmente conservato dal concessionario emittente, altrimenti si creerebbe una situazione contra legem.

L’Adunanza Plenaria, partendo da tali importanti considerazioni giurisprudenziali, chiarisce che il concessionario non può senza dubbio essere esonerato dalla conservazione della copia della cartella di pagamento, anche quando si sia avvalso delle modalità semplificate di diretta notificazione della stessa a mezzo raccomandata postale e che ai fini dell’accesso agli atti di cui all’art.22, legge n.241/90 essa non può essere surrogata dall’estratto di ruolo. Ne deriva, per il concessionario, un inderogabile obbligo di conservazione tramite copia della cartella conforme all’originale.

Del resto, proficua giurisprudenza ha confermato che l’estratto di ruolo è un atto ontologicamente diverso dalla cartella di pagamento: il primo è uno strumento di conoscenza, la seconda è un atto fondamentale del procedimento di esecuzione esattoriale che va notificato al contribuente e conservato in copia a cura del Concessionario. Corollario di ciò è che, qualora il contribuente presenti istanza di accesso alle cartelle e queste rientrino nel periodo di obbligatoria conservazione, è solo con il rilascio della copia della cartella di pagamento e non con l’estratto di ruolo che il concessionario adempie ai suoi obblighi di ostensione. Se la cartella di pagamento non è concretamente disponibile il concessionario deve rilasciare una attestazione che dia atto dell’inesistenza della cartella, spiegandone le ragioni.

Così concludendo il Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria ha sostenuto tali fondamentali principi di diritto e ha rimesso gli atti alla IV Sezione per la pronuncia definitiva sull’appello.

Questa sentenza è di particolare rilevanza per i contenuti tanto singolari sul tema del diritto di accesso ai documenti amministrativi nel particolare caso dell’accesso alle cartelle esattoriali. La cartella esattoriale è lo strumento attraverso cui l’ente porta a conoscenza del contribuente – con notifica- l’esistenza del titolo esecutivo a base dell’esecuzione esattoriale e costituito dal ruolo. La cartella, altresì, contiene anche il “precetto”, tipico dell’esecuzione civile, e, quindi, contiene l’intimazione ad adempiere entro il termine di 60 giorni dalla notificazione, con l’avvertimento che in mancanza si procederà ad esecuzione forzata. Con un unico atto, la cartella, dunque, svolge funzione di notificazione del titolo esecutivo e di notificazione del precetto.

Quid iuris se la cartella di pagamento – come da su esposte motivazioni - è dichiarata “inesistente” a seguito di istanza di accesso agli atti ritualmente formulata ai sensi dell’art.22, legge n.241/90 poichè l’ente non ne ha materialmente disponibilità? Trattandosi di cartella di pagamento, le conseguenze potrebbero essere davvero molto incisive sul contribuente che di fatto – almeno prima facie – potrebbe validamente addurre la violazione del diritto di difesa. Si rammenta, infatti, che l’atto dichiarato “inesistente” non produce effetti giuridicamente rilevanti e l'accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza.

L’ente che avanza una pretesa creditizia verso il contribuente deve dimostrare documentalmente l’origine della sua pretesa e del suo diritto di credito, garantendo lineare trasparenza ed imparzialità nell’iter di ricostruzione del debito assunto, oltre a garantirgli una coerente partecipazione attiva nel comprendere come e perchè si è giunti all’emissione della cartella esattoriale a suo carico.

Si attende l’esito definitivo della controversia attivata dal contribuente rappresentato dall’avvocato Fabio Raponi per conoscere come verrà effettivamente risolto il nodo giuridico qui rappresentato.